Wyszukiwarka:
Artykuły > Studia >

Polityka regionalna




Polityka regionalna 1. Wstęp Polityka Strukturalna jest też nazywana polityką regionalną lub regionalną polityką strukturalną. Jej celem jest zwiększenie spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej (UE). Poprzez pomoc słabiej rozwiniętym regionom i sektorom gospodarek państw członkowskich dąży się do zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju i w poziomie życia w regionach UE. Polityka ta realizowana jest przez UE wspólnie z rządami "piętnastki", które uczestniczą w jej finansowaniu. W skład Unii wchodzą regiony dobrze rozwinięte, takie jak południowa Anglia, okolice Paryża, czy Holandia oraz te, których poziom rozwoju znacznie odbiega od "średniej europejskiej". Są nimi Grecja, Irlandia, Portugalia, Północna Skandynawia i Południowe Włochy. Polityka Strukturalna ma pomóc władzom centralnym i regionalnym słabiej rozwiniętych regionów w rozwiązaniu ich najważniejszych problemów gospodarczych. Unia zapewnia wsparcie finansowe dla projektów regionalnych oraz ukierunkowuje ich działania na rzecz harmonijnej integracji z korzyścią dla całej organizacji. Po raz pierwszy zwrócono uwagę w Europie Zachodniej na znaczenie różnic regionalnych i potrzebę prowadzenia polityki regionalnej w latach trzydziestych naszego stulecia, w okresie Wielkiego Kryzysu. Zaczęto wówczas zdawać sobie sprawę, że duże dysproporcje w poziomie rozwoju pomiędzy poszczególnymi regionami mogą zagrażać stabilności politycznej państwa. W okresie powojennym polityka regionalna stała się już uznaną i popieraną dziedziną aktywności państwa. Początkowo ograniczała się ona jednak do formy prostej redystrybucji środków finansowych na rzecz uboższych i zacofanych regionów, przede wszystkim poprzez wspieranie inwestycji infrastrukturalnych w tych regionach. Zauważono jednak szybko, że działania te nie wystarczają. Odwołano się więc do instrumentów planistycznych oraz stopniowej regionalizacji państwa. Wreszcie państwa członkowskie Unii Europejskiej, wówczas Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, zdecydowały się na włączenie do programu działania organizacji wspólnotowej, polityki regionalnej. 2. Pojęcie regionu w krajach Unii Europejskiej Region w systemie organizacji terytorialnej państwa występuje jako pośrednie ogniwo zarządzania pomiędzy gminą lub okręgiem (powiatem) a organami administracji centralnej. Charakter i stopień autonomii decyzyjnej władz regionalnych zależy od rozwiązań ustrojowych danego państwa. W płaszczyźnie społecznej granice regionu wiążą się z odmiennością etniczną, językową, kulturową i historyczną mieszkańców jego terytorium. W płaszczyźnie gospodarczej wyznaczone są one stopniem i charakterem rozwoju gospodarczego, zaawansowaniem procesów urbanizacji, miejscem zajmowanym w siatce powiązań komunikacyjnych z innymi terytoriami kraju itp. Nakładają się one często na granice fizyczno- geograficzne. W krajach Unii Europejskiej, dla celów statystycznych obowiązuje jednolita struktura jednostek terytorialnych określana jako "nomenklatura jednostek terytorialnych dla celów statystycznych" (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics - NUTS). Wyróżnia się w niej trzy poziomy: NUTS 1, NUTS 2 oraz NUTS 3. Przyjęto, że klasyfikacja na wszystkich trzech poziomach opiera się na podziałach administracyjnych i planistycznych obowiązujących w państwach członkowskich. Podział na trzy poziomy jest wyczerpujący i obejmuje w zasadzie wszystkie jednostki administracyjne funkcjonujące ponad poziomem lokalnym. Klasyfikacja ta nie obejmuje podziałów o charakterze specjalnym (np. wojskowych związanych z planami mobilizacyjnymi). Na poziomie pierwszym (NUTS 1) istnieje 71 regionów. Pod względem wielkości powierzchni oraz liczby ludności kategoria ta odpowiada w przybliżeniu niemieckim krajom związkowym. Średnia wielkość powierzchni tych regionów w dużych krajach Unii jest do siebie zbliżona, większe zaś zróżnicowanie panuje natomiast pod względem liczby ludności. Mniejsze państwa Unii, takie jak Dania, Irlandia i Luksemburg, tworzą w całości pojedyncze regiony tego typu. Poziom drugi NUTS 2 odgrywa podstawową rolę w polityce regionalnej Unii. Pod względem wielkości powierzchni oraz liczby ludności kategoria ta odpowiada francuskim Regions lub hiszpańskim Communidades autonomas. Ogółem istnieje 183 regiony tego typu, pomiędzy którymi zachodzą duże różnice w zakresie powierzchni i liczby ludności. Na poziomie NUTS 3 istnieje 1044 regionów. Pod względem wielkości powierzchni oraz liczby ludności odpowiadają one francuskim departamentom lub niemieckim powiatom (Kreis). 3. Kształtowanie polityki regionalnej w ramach Unii Europejskiej W preambule do Traktatu Rzymskiego (z 23.03.1957 r.) znalazł się zapis, że jednym z celów Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) jest harmonijny rozwój i wyrównywanie różnic między różnymi jej regionami. Wspólnota jednak dopiero w 1975 r. zdecydowała się podjąć bardziej konkretne działania w tym zakresie. Było to związane z jej powiększeniem o nowe kraje członkowskie i wynikającymi stąd problemami regionalnymi (Irlandia oraz uprzemysłowione regiony Wielkiej Brytanii). W marcu 1975 r. został powołany Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego - EFRR (European Regional Development Fund, ERDF). Fundusz miał za zadanie "skorygowanie zasadniczych nierówności we Wspólnocie", które wynikały z bezrobocia strukturalnego, przekształceń w przemyśle oraz rolnictwie. Fundusz utworzono głównie z myślą o wyrównaniu Wielkiej Brytanii wysokich składek płaconych do budżetu Wspólnot. Środki z EFRR były przydzielane krajom członkowskim w systemie kwot. Środki te wykorzystywano wyłącznie do wspierania środków polityki regionalnej podejmowanych przez państwa członkowskie. Dotacje ograniczano do projektów inwestycyjnych zlokalizowanych w obszarach objętych państwowymi programami rozwoju regionalnego. Z czasem Komisja Europejska uzyskała możliwość dysponowania 5% środków EFRR i możliwość prowadzenia własnych programów regionalnych. W 1985 r. system kwotowy został zastąpiony górnymi i dolnymi limitami środków dostępnych dla każdego państwa członkowskiego w okresie trzyletnim. Przydział środków powyżej dolnego limitu uzależniony był od stopnia, w jakim cele zdefiniowane we wniosku pokrywały się z celami określonymi w dyrektywach Wspólnoty. Istotne zmiany w dziedzinie polityki regionalnej dokonały się po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego w 1986 r. Do Traktatu Rzymskiego została dodana nowa część (Tytuł V) pt. "Jedność gospodarcza i społeczna", w której stwierdzono, że celem Wspólnot jest wyrównywanie różnic między najbiedniejszymi i najbogatszymi regionami oraz stworzenie podstaw do prowadzenia wspólnej polityki strukturalnej. W jej ramach zostało wyróżnionych sześć kategorii celów: nr 1, mający na celu wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów słabo rozwiniętych (zacofanych); nr 2, skierowany na restrukturyzację regionów, regionów przygranicznych lub części regionów, które są dotknięte upadkiem przemysłu; nr 3, skierowany na zwalczanie bezrobocia długookresowego; nr 4, mający ułatwiać integrację zawodową młodzieży i przystosowanie pracowników do zmian w przemyśle; nr 5, mający dokonać reformy wspólnej polityki rolnej (w jego ramach wymieniono dwa cele: nr 5a - mający przyśpieszyć modernizację i dostosowanie w ramach Unii struktur rolniczych; nr 5b - pomoc w rozwoju i zmianach strukturalnych obszarów wiejskich); nr 6, mający ułatwić rozwój regionów o małej gęstości zaludnienia w krajach skandynawskich. Ale cel ten ustanowiono dopiero po przyłączeniu się do Unii, Finlandii i Szwecji. W zakres polityki regionalnej wchodzą przede wszystkim cele nr 1, 2, 5b oraz 6 (dotyczące wyróżnionych regionów), pozostałe zaś cele (3, 4 i 5a) dotyczą wyodrębnionych grup ludności, bez względu na miejsce zamieszkania. Cele 3, 4 i 5a mają charakter horyzontalny i obejmują całą Unię. Dotyczą one problemów strukturalnych, obejmujących całe terytorium, niezależnie od regionów. Państwo członkowskie ma swobodę w podejmowaniu decyzji o stosowaniu konkretnych środków w ramach tych celów. Cele regionalne i horyzontalne nie są ze sobą sprzeczne, lecz powinny się uzupełniać. Listę regionów słabiej rozwiniętych (cel 1) oraz o niskim zaludnieniu (cel 6) jest określana przez Radę Unii Europejskiej. Lista regionów zakwalifikowanych do celów 2 i 5 b jest określana przez Komisję Europejską w porozumieniu z państwami członkowskimi oraz zgodnie z dokładnie wytyczonymi kryteriami. Udział finansowy danego państwa jest przede wszystkim uzależniony od kategorii celu, któremu został przyporządkowany dany region (w wypadku celu nr 1, udział ten wynosi od 50% do 75%, a w wypadku innych regionów od 25% do 50%), a ponadto od rodzaju podejmowanych działań oraz konkretnej sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Lista regionów słabo rozwiniętych (cel nr 1) oraz o słabym zaludnieniu (cel nr 6) określana jest przez Radę Unii Europejskiej. Lista regionów zakwalifikowanych do celów nr 2 i 5 określana jest przez Komisję Europejska w porozumieniu z państwami członkowskimi i na podstawie wyznaczonych kryteriów. Reformy instytucjonalne Unii, przewidziane Traktatem z Maastricht w 1993 r., nie zmieniły w sposób znaczący zasad polityki regionalnej. Zmiany dotyczyły wprowadzenia uproszczonych procedur przygotowania programów pomocy oraz przepisów wzmacniających rolę regionalnych i lokalnych ośrodków w podejmowaniu decyzji na tematy ogólnoeuropejskiej polityki regionalnej. Zasady funkcjonowania polityki regionalnej na lata 1994 - 1999 rozszerzyły także możliwości ubiegania się o finansowanie pomocy w ramach celów 3, 4 oraz 5b, zaś podstawowymi zadaniami celu 5a pozostaje przyśpieszenie dostosowania struktur w rolnictwie. Środki finansowe Funduszy Strukturalnych na okres 1994-1999 wyniosły 154,5 miliarda ECU (w cenach z 1994 r.): co stanowi około jedną trzecią budżetu Wspólnoty, wynoszącego od 1,2% PKB Unii do 1,27% w roku 1999. Ten niemały wysiłek finansowy pozostaje skromnym w stosunku do środków wyłożonych na szczeblu krajowym przez kraje członkowskie. świadczy on tymczasem o natężeniu zadań do wykonania w celu osiągnięcia kohezji ekonomicznej i społecznej. Aktualnie działania Funduszy Strukturalnych obejmują około połowy populacji Wspólnoty. Nowy zarys reformy został przedstawiony przez Komisję Europejską w dokumencie AGENDA 2000, ogłoszonym w lipcu 1997 roku. Znaleźć tam można próbę spojrzenia całościowego na problemy Unii Europejskiej, wśród których najważniejszymi są: wprowadzenie Unii Ekonomicznej i Monetarnej, oraz rozszerzenie Unii o nowe kraje. Mowa jest o rozmowach akcesyjnych z 6 Europejskiej wyrażoną w dokumencie AGENDA 2000 Polska, z myślą o przyszłym zarządzaniu i wprowadzaniu programów i projektów Funduszy Strukturalnych powinna poprawić organizację terytorialną i struktury instytucjonalne oraz wprowadzić skuteczne procedury koordynacji między ministerstwami. Po spełnieniu powyższego Polska powinna, w średnim okresie, być gotowa do stosowania zasad i wytyczenia kierunków polityki strukturalnej zgodnej z zasadami wspólnotowymi. 4. Instrumenty polityki regionalnej Najważniejszymi instrumentami polityki strukturalnej Unii Europejskiej są fundusze strukturalne i Fundusz Spójności (Kohezji). Fundusze strukturalne to: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (FEOGA) uczestniczy z jednej strony we wspieraniu krajowych programów pomocy a z drugiej w rozwoju i zróżnicowaniu rejonów rolniczych Wspólnoty. Europejski Fundusz Socjalny (FSE) przeznaczony jest na poprawę możliwości zatrudnienia we Wspólnocie. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER) ma za zadanie redukcję dysproporcji w rozwoju między regionami Wspólnoty. Jednolity Instrument Finansowania Rybołówstwa (IFOP), wspierający restrukturyzację sektora rybołówstwa. W 1993 r. powstał jeszcze jeden fundusz, który nie jest funduszem strukturalnym, chociaż ma duże znaczenie dla kilku najbiedniejszych krajów Unii Europejskiej. Jest to Fundusz Spójności (kohezji) powołany na mocy Traktatu z Maastricht. Ma on służyć otwieraniu się gospodarek najsłabszych krajów na kontakty z "lokomotywami" rozwoju Unii Europejskiej. Dlatego ten fundusz nieprzypadkowo finansuje w zasadzie dwa kierunki celów i przedsięwzięć służących - po pierwsze, ochronie środowiska i po drugie, rozwojowi komunikacyjnych systemów transeuropejskich. Taka jest jego główna rola. Chodzi przede wszystkim o przekształcenie peryferii Europy, obszarów biedy i zacofania w ośrodki połączone bardzo dobrą infrastrukturą z lepiej rozwiniętymi rejonami Wspólnoty. Fundusz Spójności uważany jest za fundusz będący wyrazem solidaryzmu, jaki przenika również politykę Unii Europejskiej i jej instytucji. Fundusz ten dostępny jest wyłącznie dla określonej grupy krajów najbiedniejszych i najbardziej odbiegających od średniej europejskiej, a mianowicie dla Grecji, Portugalii, Irlandii i Hiszpanii. Traktat z Maastricht przewiduje że interwencje finansowe Funduszu Kohezji zostaną przyznane krajom , w których Produkt Krajowy Brutto na mieszkańca niższy jest od 90% średniej Wspólnoty i które realizują program konwergencji. Fundusz ten nie należy do grupy Funduszy Strukturalnych, ze względu na określony czas w którym działa. Realizację Funduszu Spójności zaplanowano na lata 1993-99. Na szczycie UE w Berlinie postanowiono przedłużyć jego działanie do 2006 r. 5. Cele i zasady polityki regionalnej w Unii Europejskiej Do głównych zasad polityki regionalnej w Unii Europejskiej należą: 1) Zasada koncentracji, czyli skupienia maksymalnej części środków Unii w regionach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji (tzw. obszarach problemowych). Dlatego Fundusze Strukturalne obejmują jedynie ograniczoną liczbę celów priorytetowych; 2) Zasada partnerstwa, czyli współdziałania pomiędzy Komisją Europejską, a odpowiednimi władzami publicznymi danego państwa na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Począwszy od 1994 r. zasada partnerstwa została rozszerzona i dotyczy "kompetentnych władz i ciał - obejmujących, w ramach przepisów krajowych i bieżących praktyk każdego państwa członkowskiego, partnera gospodarczego i społecznego wyznaczonego przez państwo członkowskie". Ponadto ustanowiono przepis, że "partnerstwo będzie realizowane w pełnej zgodności z odpowiednimi z odpowiednimi kompetencjami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi każdego z partnerów"; 3) Zasada programowania, czyli skupieniu się na trwałym rozwiązaniu problemów danego regionu, co wymaga wieloletniego horyzontu czasowego i planowania (nie finansuje się pojedynczych projektów). Programowanie ustala harmonogram alokacji środków pomocowych; 4) Zasada dodatkowości (uzupełnienia), która polega na uzupełnianiu funduszu Unii środkami poszczególnych państw. Oznacza to, że finansowanie przez Unię konkretnych przedsięwzięć nie może doprowadzić do ograniczenia wydatków publicznych w danym regionie. W szczególności, każde państwo członkowskie musi "na całym objętym terytorium utrzymywać poziom publicznych wydatków strukturalnych lub pokrewnych przynajmniej taki, jak w poprzednim okresie programowania, uwzględniając jednak okoliczności makroekonomiczne, w jakich dochodzi do przyznania funduszu, jak również pewne szczególne okoliczności ekonomiczne - konkretne prywatyzację, wyjątkowy poziom publicznych wydatków strukturalnych w poprzednim okresie programowania oraz cykle koniunkturalne w gospodarce krajowej". Wśród dodatkowych reguł polityki regionalnej wymienia się również zasady: koordynacji działań czterech funduszy strukturalnych i innych narzędzi finansowych Unii; zgodności z innymi politykami prowadzonymi przez Unię; zgodności polityki regionalnej państw członkowskich z ich polityką makroekonomiczną i społeczną; koordynacji polityk regionalnych państw członkowskich. Duże znaczenie dla polityki regionalnej w Unii mają programy strukturalne o regionalnym charakterze. Najważniejsze z nich to: INTEREG II, który stanowi kontynuację programu INTEREG. Służy on wspieraniu współpracy trans granicznej na wewnętrznych i zewnętrznych granicach Unii. Programem objęte są regiony kategorii NUTS 3, położone wzdłuż lądowych granic wewnętrznych i zewnętrznych oraz wybrane regiony położone wzdłuż granic morskich. Środki finansowe programu przeznacza się m.in. na trans graniczne studia planistyczne, ochronę środowiska, poprawę infrastruktury transportowej, działania upraszczające różnice językowe w zakresie procedur prawnych i administracyjnych, szkolenia itp.; LEADER II, wspierający rozwój na obszarach wiejskich poprzez współ finansowanie międzynarodowej współpracy i wymiany informacji w zakresie rozwoju terenów wiejskich; REGIS II, którego celem jest rozwój obszarów peryferyjnych Unii; REACHAR II, którego celem jest przekształcenie obszarów wydobycia węgla kamiennego; RESIDER II, służący gospodarczej i społecznej rekonwersji regionów, charakteryzujących się dominacją przemysłu stalowego, m.in. poprzez inwestycje ekologiczne, szkolenia i promocję turystyki; KONVER, skupiający się na rekonwersji regionów uzależnionych od przemysłu obronnego, min poprzez rozwój małych i średnich przedsiębiorstw oraz promocję turystyki; RETEX, służący wsparciu rozwoju regionów uzależnionych od przemysłu włókienniczego i odzieżowego; URBAN, służący rozwiązaniu problemów społeczno-gospodarczych w największych regionach zurbanizowanych, m.in. poprzez uruchamianie nowych typów działalności gospodarczej, wzrost zatrudnienia miejscowej siły roboczej oraz inwestycje infrastrukturalne; PESCA, który dotyczy działań w regionach uzależnionych wyłącznie od rybołówstwa. 6. Dostosowanie Polski do Unii Europejskiej w zakresie polityki regionalnej Dziedzina polityki regionalnej będzie jednym z najważniejszych obszarów dostosowań Polski do Unii Europejskiej. Na podstawie analizy polityki regionalnej Unii można wskazać na następujące obszary dostosowań: - potrzeba stworzenie instytucji odpowiedzialnej (-ych) za prowadzenie polityki regionalnej, tak na poziomie regionalnym, jak i centralnym (krajowym); - stworzenie instrumentów finansowania polityki regionalnej, które odpowiadałyby standardom Unii. Pomimo istniejących zróżnicowań w tym zakresie, podstawową rolę odgrywają dotacje i niskoprocentowe kredyty. Ważne znaczenie zyskują, przy realizacji konkretnych przedsięwzięć, zasady uzupełnianie finansów Unii środkami krajowymi, regionalnymi czy lokalnymi oraz współpracy sektora publicznego i prywatnego; - przygotowanie dokumentów planistycznych (rozwoju regionalnego) zgodnie ze standardami Unii, zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym; - szkolenie w zakresie przygotowywania wniosków inwestycyjnych, zgodnych z wymaganiami Unii; - uczestnictwo i współpraca w przygotowaniu strategicznych dokumentów Unii, dotyczących rozwoju regionalnego w jej ramach. Brak podjęcia niezbędnych działań dostosowawczych do wymagań i standardów Unii w tej dziedzinie sprawi, że Polska nie będzie mogła wykorzystać możliwości i doświadczeń tej organizacji w zakresie rozwoju i polityki regionalnej. Dnia 16 lipca 1997 roku Komisja Europejska przedstawiła propozycje reform polityk i instytucji Wspólnot opisując proponowany proces poszerzenia o nowe kraje oraz związane z tym fundusze na lata 2000 - 2006. W perspektywie akcesji nowych krajów Komisja zaproponowała przyjęcie przez kandydujące kraje programu ramowego "Partnerstwo dla Członkostwa". Każdy z tych krajów ma przygotować narodowy program przyjęcia z uwzględnieniem przedstawionych priorytetów. Program Partnerstwo dla Członkostwa ma koordynować działania trzech instrumentów finansowych, których łączna wartość wynosi około 3 mld Euro rocznie dla wszystkich krajów kandydujących oraz pomóc w rozwiązywaniu kluczowych problemów w procesie integracji. Innym bardzo ważnym celem tych trzech instrumentów jest przygotowanie krajów kandydujących do korzystania z Funduszy Strukturalnych po ich przystąpieniu do Unii Europejskiej. Wspomniany dokument jest formą klamry spinającą całą pomoc Unii Europejskiej i skupia ją na wyznaczonych celach. Z jednej więc strony przedstawia on cele jakie powinna realizować Polska przed przystąpieniem do UE, a z drugiej zobowiązuje UE do tego, że udzieli ona pomocy finansowej na dostosowanie do tych wytycznych. Pomoc Unii w okresie przed akcesyjnym opiera się na trzech filarach: PHARE 2 – (Pomoc dla Restrukturyzacji Gospodarki Polski i Węgier) - budowa instytucji oraz wsparcie inwestycyjne, ISPA - (Przed akcesyjny Instrument Strukturalny) - ochrona środowiska, SAPARD - (Przed akcesyjny Instrument Wsparcia dla Rolnictwa i Obszarów Wiejskich) - rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich. WIELKOŚĆ POMOCY Pomoc Unii Europejskiej po roku 2000 ( wartość środków na jeden rok dla wszystkich krajów kandydujących w mld EURO) Uwzględniając wskaźniki gospodarcze Polski, powierzchnię oraz liczbę ludności, Polska może liczyć na około 250 mln Euro z programu Phare2, ok. 250 mln Euro z programu ISPA oraz 150 - 200 mln euro z programu SAPARD. Łączna wartość pomocy, z której Polska ma szanse skorzystać to co roku około 650 -700 mln Euro. Na szczycie w Berlinie (24-26 marca 1999 r.), Unie Europejska potwierdziła, iż krajom kandydującym w latach 2000 - 2006 będzie przysługiwała pomoc w wysokości 3 mld 120 mln Euro rocznie. Po przystąpieniu danego kraju do Wspólnoty, traci on prawo do korzystania ze środków przed akcesyjnych na rzecz pozostałych krajów kandydujących, za to staje się beneficjantem znacznie większych Funduszy Strukturalnych.