Wyszukiwarka:
Artykuły > Studia >

POJĘCIE BUDŻETU I JEGO FUNKCJE




POJĘCIE BUDŻETU I JEGO FUNKCJE Termin budżet pochodzi od łacińskiego słowa bulga, które znaczyło torbę, koszyczek do zbierania dochodów. Pojęcie przyjęło się w słownictwie angielskim, a potem w wielu innych krajach, od roku 1802 było powszechnie używane. Obecnie jest terminem ogólnie stosowanym. Jako jeden z pierwszych, zdefiniował budżet znany teoretyk budżetu Rene Stourm. W swoim dziele „Le budget” ustalił zasady gospodarki budżetowej. Opowiadał się za określeniem, w którym istniałyby dwa odrębne człony definicji budżetu: jeden stanowiły przewidywane roczne dochody i wydatki, drugi - forma zatwierdzenia i aprobaty udzielana rządowi. W Polsce teoria budżetu rozwinęła się szeroko po odzyskaniu niepodległości. Bardzo rozwinięta definicja budżetu została sformułowana w pracy Tadeusza Grodyńskiego, w której autor ustalił, że „budżetem jest szczegółowe zestawienie przewidywanych w pewnym przyszłym, ściśle określonym czasokresie, wydatków i dochodów państwa, ujętych w związek wyrażający się równowagą i zatwierdzonych jako obowiązująca granica działalności władzy wykonawczej przez powołaną do tego konstytucyjną władzę ustawodawczą”. Powyższa definicja ma szereg zalet. Należy do nich zaliczyć powiązanie zasad podstawowej techniki budżetowej z wyeksponowaną zasadą konstytucyjnego podporządkowania władzy wykonawczej parlamentowi. Formułowane we współczesnej nauce polskiej definicje budżetu oparto na scentralizowanych metodach działania państwa. Karol Ostrowski, na przykład, określał budżet, jako uchwalony przez przedstawicielskie organy plan finansowy, ustalający wiążące zadania w zakresie gromadzenia i podziału scentralizowanych zasobów pieniężnych państwa, przeznaczonych na finansowanie potrzeb państwowych za pomocą metody bezzwrotnej, zgodnie z zasadami narodowego planu gospodarczego. Natomiast definicja sformułowana przez Leona Kurowskiego, w sposób szczegółowy określa strukturę budżetu. Według tej definicji: budżet państwa to plan finansowy, tzn. akt normatywny, który określa środki finansowe, służące realizacji zadań państwa w ustalonym okresie. Jest on projektowany i wykonywany przez organy zarządzająco-wykonawcze, a uchwalony i kwitowany przez organy władzy państwowej oraz obejmuje w stosownym układzie wydatki i dochody gospodarki budżetowej danego państwa. Na podstawowe elementy modelu gospodarki budżetowej wskazuje definicja: Budżet stanowi - powiązany z innymi planami, zatwierdzony przez parlament - plan finansowy najważniejszej rangi, obejmujący zestawienie w ujęciu klasyfikacyjnym przewidywanych dochodów i wydatków państwa, w określonym przedziale czasowym. Na podstawie cytowanych różnych definicji budżetu, formułowanych przez autorów czerpiących wiedzę z różnych warunków politycznych i ekonomicznych, trudno byłoby przyjąć jedną ogólną definicję budżetu, która łączyłaby elementy określające pojęcie budżetu. Stąd propozycja, aby w określeniu konkretnego budżetu państwa wychodzić od jego legalnej definicji. Prawo budżetowe z 5 stycznia 1991 stanowiło, że: „Budżet państwa jest rocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki państwa. Budżet państwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie ustawy, zwanej ustawą budżetową. Ustawa budżetowa zapewnia realizację założeń polityki społeczno-gospodarczej państwa przyjętych przez Sejm." Obecnie zagadnienia budżetu reguluje ustawa Finanse publiczne z dnia 26 listopada 1998 roku, która mówi : „Budżet państwa jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów: 1) władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, 2) sądów i trybunałów, 3) administracji rządowej. Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, zwanego dalej „rokiem budżetowym”. Najtrafniej można określić cechy budżetu za pomocą zasad budżetowych. Zasady budżetowe to postulaty nauki pod adresem ustawodawstwa i praktyki, dotyczące prawidłowej organizacji i funkcjonowania gospodarki budżetowej, w celu optymalnej realizacji jej zadań. Można tu wymienić następujące zasady budżetowe: - zasadę uprzedniości, - zasadę zupełności, - zasadę jedności, - zasadę specjalizacji, - zasadę ogólności - zasadę jawności. Zasada uprzedniości postuluje uchwalenie budżetu przed okresem, w jakim ma być wykonywany. Konstytucja i prawo budżetowe nakładają obowiązek uchwalenia budżetu w końcu roku poprzedzającego okres budżetowy. W praktyce częste są naruszania tej zasady i to zarówno ze strony rządu, jak i parlamentu. Dlatego prawo budżetowe przewiduje rozwiązania w okresie przejściowym, między upływem terminu do uchwalenia budżetu a jego rzeczywistym uchwaleniem. Rozwiązaniami są: -prowizorium budżetowe, -prerogacja budżetu, -prowadzenie gospodarki budżetowej na podstawie projektu budżetu, -upoważnienie rządu do dokonywania niezbędnych wydatków. Zasada zupełności budżetu postuluje odrębne ujęcie wszystkich dochodów i wydatków. Z tym łączy się budżetowanie brutto, które polega na tym, że dochody i wydatki nie są ujęte saldem, lecz w całości. Budżetowanie brutto stosowane jest przy finansowaniu administracji publicznej realizującej podstawowe funkcje państwa. Przedsiębiorstwa publiczne nie mogą być, z kilku powodów, rozliczane z budżetem brutto. Przede wszystkim spowodowałoby to "rozdęcie" budżetu, gdyż wszystkie przychody przedsiębiorstw byłyby odprowadzane do budżetu, z którego następnie pokrywano by wydatki. Tak więc w odniesieniu do rozliczeń z budżetem są stosowane dwie metody - budżetowanie brutto i netto. Wybór metody zależy od rodzaju rozliczanej działalności. Zasada jedności budżetu postuluje, by dochody i wydatki organu prawa publicznego były ujęte w jednym budżecie. Jest to jednoznaczne z zasadą, fiskalnej jedności kasowej. Jedność budżetu służy kompleksowej ocenie gospodarki budżetowej. W budżecie stosowany jest także podział na budżet bieżący i inwestycyjny tzw. kapitałowy.' Budżet bieżący finansowany jest z wpływów podatkowych, budżet inwestycyjny zaś - z zaciąganych pożyczek. Zasada jedności budżetu ma dwa aspekty - formalny i materialny. Z punktu widzenia formalnego budżet powinien być zawarty w jednej ustawie budżetowej. Natomiast z punktu widzenia materialnego wpływy budżetowe powinny tworzyć jeden fundusz, z którego dokonywane są wydatki. Zasada specjalizacji inaczej szczegółowość budżetu, postuluje by dochody i wydatki budżetowe były odpowiednio uporządkowane. Specjalizacja budżetu ma trzy aspekty - ilościowy, rzeczowy i czasowy. Specjalizacja ilościowa polega na ujęciu w budżecie dochodów i wydatków w określonych kwotach. Po stronie dochodów kwotowe ujęcie stanowi wskazówkę o niezbędnej wysokości dochodów dla pokrycia wydatków. Natomiast kwoty wydatków budżetowych stanowią wielkości maksymalne. Specjalizacja rzeczowa polega na tym, że w budżecie dochody ujęte są wg źródeł, a wydatki wg przeznaczenia. Takie ujęcie dochodów ma na celu wskazanie ich znaczenie fiskalne. Stanowią one granicę, poza którą w zasadzie wydatki nie powinny być dokonywane, gdyż inaczej pojawi się deficyt budżetowy i kwestia jego sfinansowania. Specjalizacja czasowa polega na tym, że ujęte w budżecie dochody i wydatki mogą być, odpowiednio: uzyskiwane i dokonywane tylko w okresie obowiązywania ustawy budżetowej. Okresem tym jest najczęściej rok kalendarzowy lub budżetowy. Po upływie okresu budżetowego wygasa prawo do dysponowania środkami zawartymi w budżecie. Zasada ogólności postuluje, by dochody budżetowe stanowiły źródło pokrycia dla wszelkich wydatków budżetowych. Wynika z tego zakaz wiązania dochodów z określonym celem, na jaki powinny być przeznaczone. Pozwala to na usprawnienie gospodarki budżetowej, gdyż mogłoby dojść do sytuacji, w której dochody z określonego źródła przewyższałyby potrzeby wynikające z danego celu, na jaki są przeznaczone. Zasada jawności budżetu postuluje ujawnienie procedury planowania, uchwalania i wykonywania budżetu oraz samej ustawy budżetowej. Dane budżetowe są regularnie publikowane, debaty budżetowe zaś są dostępne dla publicznej wiadomości. Do przedstawionego katalogu zasad należy jeszcze dołączyć zasadę podstawową, a mianowicie zasadę równowagi budżetowej, która współcześnie może budzić wątpliwości. W ujęciu tradycyjnym, postulat równowagi budżetowej oznacza takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, tzn. by nie wystąpił deficyt budżetowy. Wspomniana równowaga budżetowa jest w praktyce trudna do osiągnięcia ze względu na dług publiczny i finansowanie zadań za pomocą deficytu. Deficyty budżetowe są nie tyle środkiem, ile efektem polityki gospodarczej, pojawiają się w trakcie wykonywania budżetu. Teoria budżetu cyklicznego i impasu zakładają, że w zależności od cykli gospodarczych, naturalne są zarówno deficyty, jak i nadwyżki, lecz w dłuższych okresach winny się one bilansować. Obok omówionych zasad budżetowych, należy przedstawić funkcje, jakie pełni budżet. Wśród nich wyróżnia się: -funkcje polityczne, -funkcje ekonomiczne, -funkcje prawne. Funkcje polityczne budżetu sprowadzają się do kontroli narodu poprzez parlament nad działalnością rządu. W związku z obejmowaniem przez budżet tylko części operacji finansowych państwa, od dawna reprezentowany jest pogląd, że budżet nie spełnia funkcji politycznych w tradycyjnym ich rozumieniu. Jednak np. J. Harasimowicz uważa, że szczególna polityczna rola budżetu (funkcja) polega na ujmowaniu w nim finansowania działań państwa, jako aparatu władzy i administracji, a więc tej części działalności, która powinna podlegać szczególnej kontroli społecznej. Funkcje ekonomiczne budżetu polegają na dokonywaniu za jego pośrednictwem podziału znacznej części dochodu narodowego oraz na oddziaływaniu przez budżet na kształtowanie się proporcji podziału dochodu narodowego i przebieg procesów gospodarczych. Niektórzy specjaliści twierdzą, że także funkcje ekonomiczne budżet spełnia w coraz bardziej ograniczonym zakresie, ze względu na fakt, iż tylko nieznaczna część dochodu narodowego jest rozdzielana przez budżet (przeważnie od 20 do 50%), a poza budżetem pozostają takie podstawowe kategorie ekonomiczne jak: ceny, płace, stopa kredytowa, kursy dewizowe itp. Funkcje prawne budżetu można sprowadzić do uchwalenia go w formie ustawy oraz jego prawnej mocy wiążącej, czyli dyrektywności. Wzajemne proporcje między funkcjami decydują o charakterze konkretnego budżetu. Bardzo często budżety w krajach kapitalistycznych mają stabilizacyjny bądź pobudzający charakter. Nasze budżety na lata 1990 - 1994 cechuje natomiast położenie nacisku na funkcję fiskalną. Prowadzi to do drenażu dochodów poszczególnych podmiotów i nazywa się fiskalizmem. Skutkiem zaś nadmiernego fiskalizmu może być recesja gospodarcza.