Wyszukiwarka:
Artykuły > Studia >

Orzeczenia wydawane przez organy drugiej instancji w świetle kodeksu postępowania administracyjnego




Orzeczenia wydawane przez organy drugiej instancji w świetle kodeksu postępowania administracyjnego ROZDZIAŁ I 1. Pojęcie i przedmiot postępowania administracyjnego. Prawo administracyjne jest zbiorem norm materialnych prawnych. W celu ich realizacji muszą istnieć prawne normy formalne, które regulować będą tryb postępowania organów te normy stosujących. Są, więc one wyznacznikami postępowania zwanymi w prawie procedurą (postępowanie administracyjne). Postępowanie administracyjne odgrywa, zatem ważną rolę w kształtowaniu uprawnień i obowiązków obywateli, ma ono znaczny wpływ na stosowanie przez organy administracji publicznej norm prawa administracyjnego, a w rezultacie na wydanie decyzji administracyjnej, która uprawnia bądź, lub lub i, te obowiązki kształtuje. Procedura administracyjne jest, więc związana z wydaniem i wykonaniem decyzji administracyjnej, a służy ona przede wszystkim określeniu zasad działania organów administracji realizujących materialne normy prawa administracyjnego oraz zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji. Przepisy postępowania administracyjnego dążą, więc tak do odnowy interesów indywidualnych jak i interesu społecznego. W doktrynie postępowania administracyjnego istnieją zróżnicowane poglądy, co do funkcji, jakie spełnia postępowanie administracyjne. Według niektórych autorów podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych, podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest ochrona interesu indywidualnego, ochrona interesu społecznego, przyczyn poglądy są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów. Występują również poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego: - funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji państwowej, - funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zagwarantowaniu obywatelom w udziału w załatwianiu konkretnych spraw, - funkcję wychowawczą, - funkcję zagwarantowania praworządności. Kodeks postępowania administracyjnego w artykułach od 6 do 16,w celu określenia zasad postępowania administracyjnego oraz wytycznych co do jego prowadzenia wyróżnia następujące zasady, zwane ogólnymi: - praworządności (art. 6 i 7); - prawdy obiektywnej art. 7); - uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7); - pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8); - czuwaniem nad interesem stron i innych osób urzeczywistnionych w postępowaniu (art. 8); - czynnego udziału stron w postępowaniach (art. 10); - przekonywania (art. 11); - szybkości (art. 12); - nakłaniania do ugody (art. 13) - pisemności (art. 14); - dwuinstancyjności (art. 15); - trwałości decyzji (art. 16 § 1); - sądowej kontroli decyzji (art. 16 § 2). Według aktualnej wersji kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1. przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do kompetencji tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej; 2. w sprawach o rozstrzyganie sporów o właściwości między organami państwowej i organami samorządu terytorialnego oraz między tymi organami i sądami; 3. w sprawach zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA z powodu ich niezgodności z prawem; 4. w sprawach wydawania zaświadczeń. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu przed organami: 5. państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych; 6. organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych; 7. innych organizacji społecznych – gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw wymienionych w punkcie 1 i 4. Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie przed organami państwowymi, organizacjami samorządowymi, organami państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz przed organami organizacji społecznych w sprawie skarg i wniosków. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest indywidualna sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym rozumie się pod tym pojęciem akt administracyjny zewnętrzny, tzn. taką czynność opartą na przepisie prawa administracyjnego, którego w sposób jednostronny (tj. władczy) określa sytuacją prawną indywidualnie oznaczonej osoby, nie podlegającej służbowo organom administracji publicznej. Podsumowując należy stwierdzić, iż przepisy k.p.a. zapewniają szeroką ochroną interesów obywateli, których sytuacja prana kształtowana jest w drodze postępowania administracyjnego. Stwierdzić, więc należy, że sytuacja strony jest korzystnie kształtowana przez zakres proceduralny k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie liczne obowiązki. 2. Pojęcie organu odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 17 określa, jakie organy są w jego rozumieniu organami wyższego stopnia, tj. organami odwoławczymi. Inaczej mówiąc są nimi organy nadrzędne w stosunku do organów, które wydały decyzję zaskarżone odwołaniem, lub inny organ wskazany przez ustawę, czyli: 1. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej; 2. w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie, 3. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w punktach 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością Działalność samorządowych kolegiów odwoławczych regulowana jest ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych z dnia 12 października 1994 roku. Zgodnie z art. 1 tejże ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w świetle k.p.a. w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, ale należących do zadań własnych gminy. Są, więc one właściwymi organami do rozpoznawania odwołań od decyzji oraz stwierdzenia jej nieważności, wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, rozpoznawania zażaleń na postanowienia. Zatem ich podstawowym zadaniem jest nadzór nad organami w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej oraz kontrola instancyjna nad tymi organami. Orzekania kolegiów w sprawach innych niż indywidualne następuje na podstawie odrębnych ustaw. Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych wyróżnia organy kolegium, którymi są: - zgromadzenie ogólne; - prezes kolegium; W skład zgromadzenia ogólnego wchodzą: - prezes - wiceprezes - członkowie Charakter członkostwa może być etatowy bądź pozaetatowy, a liczbę etatowych członków kolegiów określa w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Prezesa kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów spośród dwóch kandydatów (członków etatowych kolegium) na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium. Jego kadencja trwa 6 lat, jednakże z przyczyn wskazanych w ustawie (art. 6 § 1) może on być wcześniej odwołany, a odwołania dokonuje również Prezes Rady Ministrów. Na tych samych zasadach co prezes powoływany jest wiceprezes kolegium, z tą różnicą, że nie na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium, lecz na wniosek jego prezesa. Członkowie kolegium są również powoływaniu przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek prezesa kolegium, który zgłasza go po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium. Natomiast kandydaci na członków wyłaniani są w drodze konkursu. Zgodnie z art. 17 § 1 o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym i stanowią one formę decyzji lub postanowień. Na podstawie art. 18 § 1, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, któremu przewodniczący etatowy członek kolegium bądź przewodniczący. ROZDZIAŁ II ŚRODKI PRAWNE PRZYSŁUGUJĄCE STRONIE OD DECYZJI NIEOSTATECZYCH 1. Pojęcie środka prawnego. Środek prawny, zwany inaczej środkiem zaskarżenia lub środkiem odwoławczym – to możliwość zaskarżenia decyzji i postanowień wydawanych w trakcie postępowania administracyjnego. Wniesienie tego środka przez upoważniony podmiot ma na celu spowodowanie weryfikacji rozstrzygnięcia przez organ wyższego szczebla, a co za tym idzie, zmianę lub uchylenie takiego orzeczenia. W celu scharakteryzowania środków prawnych od decyzji nieostatecznych, należy najpierw dokonać ich ogólnej klasyfikacji. Rozróżniamy zatem: - zwyczaje i nadzwyczajne środki prawne - Odnoszą się one do rozstrzygnięć nieostatecznych jakimi są odwołanie i zażalenie. Natomiast środkami prawnymi nieostatecznymi są te, które wnosi się od rozstrzygnięć ostatecznych, w przypadku zajścia okoliczności lub warunków wskazujących na wadliwą podstawę decyzji lub uzasadniających przywrócenie stronie prawa procesowego; - doskonałe i niedoskonałe środki prawne – Doskonałe środki prawne dają prawo rozpatrzenia skargi osobie do tego upoważnionej oraz jednocześnie stwarzają obowiązek wydania orzeczenia przez właściwy organ. Jeżeli jest mowa o środkach prawnych niedoskonałych, to rozpatrzenie ich zależy od woli organu; - samoistne i niesamoistne środki prawne – Środki samoistne są wnoszone samodzielnie. W odróżnieniu od nich środki niesamoistne można wnieść wyłącznie wraz z innym środkiem prawnym; - bezwzględnie suspensywne i względnie suspensywne środki prawne – Środki bezwzględnie suspensywne wstrzymują z mocy prawa wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, natomiast względnie suspensywne pozostawiają wstrzymanie wykonania takiego rozstrzygnięcia ocenie organu, który ten środek rozpatruje; - bezwzględnie dewolutywne środki prawne – W każdym przypadku powodują one przesunięcie sprawy do wyższej instancji. Wyróżniamy również środki prawne względnie dewolutywne, które powodują przeniesienie sprawy do wyższej instancji jedynie w przypadku nieuwzględniania ich przez pierwszą instancję. Ponadto istnieją również niedewolutywne środki prawne rozpatrywane przez organ wydający zaskarżane decyzje. 2. Odwołanie od decyzji administracyjnej. Ogólnie rzecz biorąc, w literaturze jest jako środek zaskarżenia lub środek odwoławczy. Pojęciami takimi posługuje się m.in. B. Adamiak oraz J. Borkowski . Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż odwołanie od decyzji administracyjnej jest przede wszystkim środkiem prawnym. Oznacza to, że daje ono prawo stronie do ponownego rozpatrzenia i załatwienia w całości sprawy administracyjnej. Pogląd taki wyraża J. Zimmerman pisząc: „Pojęcie odwołania jest jasne i klarowne. Używanie zamiast niego pojęcia środek odwoławczy wprowadza zbędną tantologię, zupełnie mylące i wadliwe jest stosowanie wobec odwołania określenia środek zaskarżenia. Zaskarżanie decyzji nie jest jedynym ani nawet podstawowym celem odwołania. Odwołanie jest środkiem prawnym, czyli instrumentem mającym charakter czynności prawnoprocesowej. Nie może być samo odwołanie mieszane z prawem do jego złożenia.” Podobny pogląd wyraża J. Starościak, który uważa, że „odwołanie podstawowym środkiem prawnym ochrony praw obywateli”. Uzupełniając podawany wyżej ogólny opis odwołania, należy wymienić jego cechy szczególne odróżniających je od pozostałych środków prawnych. Zgodnie z k.p.a. do podstawowych cech należą: zwyczajność, samoistność, suspensywność, dewolutywność oraz doskonałość. W związku z tym, iż cechy te zostały już po krótce omówione na początku niniejszego rozdziału, można krótko podsumować jego szczególnych charakter. Odwołanie jest zwyczajnym środkiem prawnym, wnoszonym samodzielnie i wstrzymującym z mocy prawa żądania ponownego rozpatrzenia sprawy i zobowiązuje do tego właściwy organ. Jego wniesienie zawsze powoduje przeniesienie sprawy do wyższej instancji. Należy pamiętać, że spośród wszystkich środków prawnych odwołanie jako jedyne uruchamia administracyjny tok instancji. Postępowanie odwoławcze uruchamiane jest jedynie w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Opiera się, więc ono na zasadzie skargowości. Podmiotem uprawnionym jest zgodnie z art. 127 § 1 strona spełniająca przesłanki wynikające z art. 28, 29 i 30 k.p.a.. Podmiotem takim jest więc ten, kto twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego bądź obowiązku prawnego. Odwołanie przysługuje stronie, a więc zgodnie z art. 29 k.p.a. osobie fizycznej lub innemu podmiotowi. Aby wniesienie odwołania było skuteczną czynnością procesową, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., musi ona posiadać zgodność do czynności prawnej a w przypadku jej braku strona może wnieść odwołanie poprzez swojego przedstawiciela ustawowego. Ponadto odwołanie przysługuje organizacji społecznej biorącej udział w postępowaniu w pierwszej na prawach strony prokuratorowi oraz rzecznikowi praw obywatelskich. Aby czynność procesowa jaką jest wniesienie odwołania była skuteczna, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu oraz trybu jej dokonania. Zgodnie z art. 128 k.p.a. „odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia wystarczy, jeżeli odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji”. Interpretuje się to jako pełne odformalizowanie odwołania, a co za tym idzie, zminimalizowanie jego wymogów formalnych. W świetle tego, iż wystarczającym jest fakt wyrażenia niezadowolenia przez stronę z wydanej decyzji, należy stwierdzić, że uzasadnienie w ogóle nie jest wymagane. Oprócz wyżej wymienionego wyraźnego stwierdzenia niezadowolenia z decyzji, odwołanie powinno również spełniać wymogi stawiane przez ustawodawcę podmiotom. Wskazanej jest by zawierało co najmniej: wskazanie osoby od której pochodzi, żądanie owej osoby oraz jej adres i podpis. Należy również pamiętać, że przepisy szczególne mogą określać inne wymagania, co do uzasadnienia odwołania (art. 128 zd. 3). W związku z powyższym można stwierdzić, iż odformalizowanie postępowania przez kodeks postępowania administracyjnego nastąpiło w celu ochrony prawnej obywatela oraz dla jego korzyści w związku z formą i treścią odwołania od decyzji administracyjnej. Jednakże należy przyjąć, że „sformułowanie przez stronę zarzutów wobec decyzji, zgłoszenie żądań i uzasadnienie ich służy lepszemu zabezpieczeniu interesów strony. Jednak tylko od jej woli zależy, czy zechce uruchomić tego typu mechanizm, czy poprzestanie na działaniach pasywnych, na które k.p.a. zezwala i które dopuszcza”. Warto zauważyć, że kodeks nie wymaga od strony uzasadnienia odwołania, w praktyce w większości przypadków odwołania są uzasadnione. Na tle powyższych rozważań warto zacytować J. Zimmermana: „skutki odwołania w postępowaniu administracyjnym nie zależą ani od treści odwołania ani od jego formy: kształtuje je samo prawo, a odwołanie je tylko uruchamia”. Termin i tryb odwołania uregulowany jest w art. 129 § 1 i 2, który mówi, iż odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub, gdy decyzja została ogłoszona ustanie, ogłoszenia jej stronie. Po upływie tego terminu odwołanie staje się bezskuteczne gdyż decyzja jest już ostateczna. Pośredni typ wnoszenia odwołania został przyjęty ze względów praktycznych. Organ pierwszej instancji, bowiem zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu ma obowiązek zawiadomienia stron o wniesionym odwołaniu. Ponadto organ pierwszej instancji jest w posiadaniu akt sprawy i jest zobowiązany do przesłania ich waz z odwołaniem do organu drugiej instancji w terminie siedmiu dni. Jednakże jest alternatywa: k.p.a. w art. 13 § 1 i 2 zezwala organowi pierwszej instancji na wydanie nowej decyzji, która zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję o ile organ ten uwzględni w całości lub w części żądanie odwołania oraz kiedy odwołanie wniosła strona lub wszystkie strony. Warunkiem jest, że kiedy odwołanie wniosła jedna ze stron, pozostałe strony nie sprzeciwiły się temu. W literaturze instytucja taka nosi miano samokontroli. Terminu takiego używa m.in. M. Szubiakowski. Od decyzji tego rodzaju służy stronie odwołanie do organu drugiej instancji. Odwołanie jako środek prawny suspensywny powoduje z mocy prawa wstrzymanie wykonywania decyzji, o ile nie została ona zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności lub też nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy szczególnej. 3. Zażalenie na postanowienie. Zażalenie jest zwyczajnym środkiem prawnym. Różni się jednak od odwołania, bowiem służy na postanowienia, co oznacza, że odnosi się do czynności proceduralnej organu administracyjnego, które podejmowane są jeszcze przed wydaniem decyzji. Wniesienie zażalenia na postępowanie wydane w toku postępowania administracyjnego dopuszczalne jest wyłącznie z odwołaniem. Tłumaczy to fakt, „że wnoszenie tego środka na każde postanowienie, zwłaszcza na postanowienia dowodowe, utrudniałoby a czasem paraliżowałoby prawidłowy tok postępowania i w konsekwencji osiągnięcie jego celu, jakim jest rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy (decyzja)”. O naruszeniu lub uwzględnieniu słusznych interesów obywatela można mówić dopiero po wydaniu decyzji jednak w pewnych sytuacjach zdarza się, iż naruszenie praw obywatela nastąpiło w toku postępowania a więc jeszcze przed wydaniem decyzji. Wówczas niezbędne jest odstąpienie od zasady i pozwolenie obywatelowi na wniesienie zarzutów – czemu właściwie służy zażalenie. Szczegółowy katalog postanowień, na które służy zażalenie zawiera kodeks postępowania administracyjnego. Są to: 1. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2), 2. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu (art. 59 § 1), z wyjątkiem, który stanowi art. 59 § 2, 3. postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy (art. 74 § 2), 4. postanowienie organu przeprowadzającego dowód o ukaraniu grzywną (art. 88 § 1), 5. postanowienie kierującego sprawą o ukaraniu grzywną (art. 96), 6. postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (art. 101 § 3), 7. postanowienie organu obowiązanego do zajęcia stanowiska w sprawie (art. 106 § 2), 8. postanowienie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 2), 9. postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia decyzji i postanowienia (art. 113 § 1, art. 126), 10. postanowienie w sprawie zatwierdzenia lub omowy zatwierdzenia ugody (art. 119 § 1), 11. postanowienie o wstrzymaniu wykonaniu decyzji, jeżeli okoliczności wskazują na prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 2), 12. postanowienie wstrzymaniu zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo że jest ona dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (art. 159 § 2), 13. postanowienie w sprawie zwrotu podania wskutek nieuiszczenia przez stronę opłat i kosztów postępowania (art. 261 § 3), 14. postanowienie w sprawie kosztów postępowania (art. 261 § 3). Podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia może być nie tylko strona, ale również podmiot działający na prawach strony (organizacja społeczna, prokurator), jak w pewnych sytuacjach świadek, biegły, osoba wezwana do osobistego stawienia się w urzędzie, osoba zobowiązana do okazywania przedmiotu oględzin bądź osoba uczestnicząca w rozprawie, ale tylko wówczas, gdy postanowienie dotyczy jej praw i obowiązków. Termin wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi siedem dni od doręczenia postanowienia bądź dnia jego ogłoszenia, jeżeli zostało ogłoszone ustnie (art. 141 § 2). Zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie doręcza się na piśmie. W odróżnieniu od odwołania zażalenie nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże zgodnie z art. 143 wstrzymanie takie może nastąpić, jeżeli organ, który wydał postanowienie, uzna to za uzasadnione. W sprawach nieuregulowanych przez kodeks do zażaleń stosuje się bezpośrednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144). 4. Tok postępowania odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest tylko rozstrzyganie odwołania strony, ale także ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, oraz wydanie odpowiedniej decyzji zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. . Postępowanie odwoławcze toczy się przeważnie przed organem drugiej instancji aczkolwiek, o czym była już mowa wcześniej, odwołanie wnosi się za pośrednictwem pierwszej instancji. O ile, więc organ pierwszej instancji sam nie dokonał weryfikacji zaskarżonej decyzji, ma on obowiązek przekazać odwołanie do organu drugiej instancji. Zgodnie z zasadą przyjętą w art. 35 § 2 k.p.a. zakończenie postępowania odwoławczego winno nastąpić w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Należy, więc przyjąć, iż dzień ten jest uznawany za datą wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji można wyodrębnić trzy etapy: - postępowanie wstępne - postępowanie rozpoznawcze - etap podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy powinien przed wszystkim zbadać dopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.). Istnieją dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania: - podmiotowa - przedmiotowa Do przyczyn przedmiotowych zalicza się sytuacje, w których odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający do tego legitymizacji, lub też strona, która wniosła odwołanie nie posiada zdolności do czynności prawnych. Z brakiem legitymizacji do wniesienia odwołania wiążą się przypadki, w których odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną lub też podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniach w pierwszej instancji. Do przyczyn przedmiotowych należą natomiast sytuacje, kiedy istnieją brak przedmiotu zaskarżenia, a także kiedy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w xxxxx instancji. Postępowanie odwoławcze rozpoczyna się od badania przez organ drugiej instancji dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania zachodzi z powodu dwóch wcześniej wymienionych przyczyn, natomiast uchybienie terminu do wniesienia odwołania następuj w wówczas, gdy odwołanie złożono w urzędzie administracyjnym, polskim urzędzie konsularnym, w dowództwie jednostki wojskowej, kapitanowi statku morskiemu lub w administracji zakładu karnego, albo nadano w polskiej placówce pocztowej po upływie terminu określonego przez k.p.a. lub przepisy szczególne do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do jego wniesienia organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (postanowienie ostateczne). Jeżeli odwołanie zostało uznane za dopuszczalne i złożone we właściwym terminie, organ odwoławczy dokonuje kolejnej czynności, jaką jest możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji pierwszej instancji (art. 135 § k.p.a.). Może to nastąpić na wniosek strony lub z urzędu. Instytucja ma bardzo duże znaczenie, szczególnie, kiedy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie zweryfikowana. W takim przypadku przywrócenie stanu pierwotnego jest często trudne i złożona, a czasem wręcz niemożliwe. Po stwierdzeniu dopuszczalności odwołania organ odwoławczy rozpoznaje odwołanie w celu zapoznania się z całokształtem czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji, co wiąże się ze zbadaniem sprawy. Zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów organ drugiej instancji dokonuje oceny zebranego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji materiału dowodowego. Wynikiem tego może być stwierdzenie, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, co w efekcie nie dało rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, w związku z tym zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy kasuje decyzję organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wynikiem oceny organu drugiej instancji może być również stwierdzenie, że w postępowaniu pierwszej instancji nie zostały ustalone wszystkie okoliczności faktycznie istotne dla sprawy. W tym przypadku zgodnie z treścią art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie uzupełniające, lub zlecić takie postępowanie organowi pierwszej instancji. Pomoc organu pierwszej instancji w tym zakresie, jak uważa B. Adamiak i J. Borkowski, zasadza się na tym, że organ zna już całą sprawę w związku z tym może to postępowanie przeprowadzić szybciej i sprawniej. Powstaje jednak pytanie, czy w takiej sytuacji pomoc organu pierwszej instancji nie naruszy zasady prawdy obiektywnej i nie „zdyskwalifikuje” obywatela, który to odwołanie złożył. Na pytanie to odpowiedzi udziela W. Dawidowicz, który pisze, iż „Przepis ten obowiązujący bez zmiany od 1960 roku, podyktowany był, (...) zwykłym wygodnictwem i powinien budzić w dzisiejszych warunkach poważne wątpliwości, ponieważ przekreśla on w zasadzie postępowania odwoławczego stosowanie ogólnych przepisów o pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) i stwarza dla organu drugiej instancji wyjątkowe uprzywilejowanie, które może w rezultacie prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Istota postępowania odwoławczego polega, bowiem na tym, że organ drugiej instancji konstruuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej ( i ustosunkowuje się odpowiednio do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji) bez jakiegokolwiek kontaktu z tym organem; wynika to zarówno z procesowej jak i ustrojowej odrębności organów pierwszej i drugiej instancji; jeżeli organ odwoławczy zleci przeprowadzenie dodatkowego postępowania organowi pierwszej instancji – staje się wysoce prawdopodobne, iż organ ten będzie miał, delikatnie mówiąc, skłonności do takiego sterowania zleconym mu postępowaniem, aby w możliwie najmniejszym stopniu potwierdziło ono wątpliwości związane z jego decyzją. Nie trzeba dowodzić, że w tych warunkach decyzja organu drugiej instancji może spotkać się z zarzutem braku obiektywizmu”. Zgodnie z powyższym można stwierdzić, iż regulacja taka w pewnym sensie mija się prawem obywatela albowiem narusza ona tak zasadę dwuinstancyjności jak i zasadę prawdy obiektywnej. W związku z tym, że regulacja ta obowiązuje od ponad czterdziestu lat można domniemywać, iż ustawodawca nie widzi potrzeby zmiany przepisu bądź też nie zauważa istniejącego problemu. Wydaje się to dziwne gdyż to na nim ciąży odpowiedzialność za prawa obywateli i ich dobro. Z postępowaniem administracyjnym wiąże się często w literaturze problem stanu prawnego bądź stanu faktycznego. Czasami można się spotkać z sytuacją, kiedy w okresie od wydania decyzji przez organ drugiej instancji ulegają zmianie normy prawne będące podstawą decyzji. Sytuacja taka nie jest trudna do rozwiązania o ile samo prawo w swoich przepisach przejściowych zawiera odpowiednie wskazówki, co do sposobu postępowania w sprawach, które zostały już wszczęte. Przepisy końcowe mogą regulować taką sytuacją na trzy sposoby. Po pierwsze, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów to również na ich podstawie powinno być ukończone. Po drugie postępowanie powinno opierać się na przepisach dotychczasowych do momentu zakończenia postępowania w danej instancji. Trzeci sposób polega na tym, iż niezależnie od instancji, w której toczy się postępowanie organ ma obowiązek oparcia jego dalszej części wyłącznie na nowym stanie prawnym. O ile, więc prawo przewiduje tego typu regulacje organ orzekający nie powinien mieć kłopotów z dokończeniem praktycznej czy teoretycznej. Może zajść sytuacja, dla której ustawa nie przewiduje regulacji. Powinien zachować się organ odwoławczy w przypadku, kiedy nie ma wskazówek, co do dalszej części już wszczętego postępowania. W takie sytuacji ze względu na legalność i celowość powinna obowiązywać nowa postawa prawna. Należy tu zwrócić uwagą na fakt, iż podstawa może całkowicie zmienić bieg sprawy np. spowodować bezprzedmiotowość toczącej się spray administracyjnej (co wiąże się z umorzeniem postępowania odwoławczego), lub na rzucić na organ obowiązek nowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego bądź ponownego jego zbadania. Odnośnie stanu faktycznego, to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej strona ma prawo do wskazania nowych faktów oraz dowodów na ich poparcie, natomiast organ jest zobowiązany do ich uwzględniania. Jednakże istnieje tu swoiste zagrożenie zasady dwuinstancyjności albowiem stan faktyczny sprawy całkowicie się zmieni może to prowadzić do rozpatrzenia sprawy tylko w jednej instancji. Organ prowadzący postępowanie powinien, więc „wybalansować” granicę, do której wolno mu dość i której nie wolno przekroczyć. Reasumując organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy, pod warunkiem, że w wyniku tej czynności nie powstanie „nowa sprawa”. Zgodnie z art. 137 k.p.a., „strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli doprowadziłoby to do otrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny”. Zgonie z powyższym stronie przysługuje prawo do cofnięcia odwołania jednakże zanim z tytułu tego organ umorzy postępowanie odwoławcze jest on zobowiązany rozstrzygnąć czy uwzględnienie cofnięcia nie prowadziłoby do utrzymania mocy decyzji, która narusza prawo bądź interes społeczny. Z podstawą prawną wynikającą z powyższego przepisu nie zgadza się W. Dawidowicz, który uważa, iż „prowadzi on do naruszenia zasady prawdy obiektywnej: czy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo lub interes społeczny, czy też nie – na to pytanie organ może odpowiedzieć po zamknięci postępowania wyjaśniającego. Opieranie przez organ swego stanowiska na domysłach nie może stanowić metody działania organów administracji państwowej w postępowaniu administracyjnym” Dalej pisze on, że „ustawodawca zadowala się takim stanem rzeczy, kiedy organ administracji państwowej powie nie i będzie dalej postępowanie, w którym ze zrozumiałych względów będzie dążył do tego, aby wykazać, iż odrzucenie oświadczenia strony o cofnięciu odwołania było zasadne, czyli uznać decyzję organu pierwszej instancji za naruszającą prawo lub interes społeczny, co z kolei może skłaniać organ do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. O to, do czego prowadzi tworzenie regulacji prawnych ograniczających swobodę w dysponowaniu wszczętym przez nią postępowaniu”. Reasumując, kodeks postępowania administracyjnego daje stronie prawo cofnięcia odwołania i jednocześnie daje organowi odwoławczemu prawo do jego nieuwzględniania. W przypadku, gdy organ uwzględni tę czynność strony – umarza postępowanie odwoławcze poprzez wydanie w tej sprawie decyzji. Etapem kończącym postępowanie odwoławcze jest wydanie przez organ drugiej instancji decyzji, w której zgodnie z art. 138 § 1 i 2 k.p.a.: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję; - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchyla tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji; - umarza postępowanie odwoławcze; - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. ROZDZIAŁ III ORZECZENIA WYDAWANE PRZEZ ORGANY DRUGIEJ INSTANCJI 1. Orzeczenia utrzymujące w mocy zaskarżoną decyzją. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W języku potocznym utrzymanie w mocy określane jest często mianem „zatwierdzenia decyzji”. Decyzja organu pierwszej instancji posiada samoistny charakter prawny, a więc bez względu na to, czy jest ona prawidłowa czy wadliwa, po terminie wniesienia do odwołania wchodzi do obrotu prawnego. Z uwagi na to, że skuteczność decyzji ma znaczenie samoistne, nie jest potrzebny żaden akt „zatwierdzający” tę decyzję, jak zdawałoby się to w sugerować potocznie używane określenie. Istnieją dwie przyczyny wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pierwsza z nich ma miejsce gry organ odwoławczy uzna rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, czyli zgodne z prawem i celowe. Druga ma miejsce, kiedy organ odwoławczy stwierdza wadliwość postępowania przed pierwszą instancją, jednakże wadliwość ta nie ma istotnego wpływy na zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, lub jej usunięcie nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przeprowadzenie wówczas postępowania wyjaśniającego, którego zadaniem byłoby usunięcie istniejącej wadliwości stałoby się po prostu bezcelowe. Nie ma, bowiem sensu kasacja rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o takim samym brzmieniu. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje wadliwości postępowania, a ocenę ich wpływu na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostawia organowi odwoławczemu. „Organ jednak ten powinien w uzasadnieniu orzeczenia wyczerpująco udowodnić brak związku przyczynowego między wadami postępowania a decyzją pierwszej instancji”. Jednak w przypadku, kiedy wadliwość postępowania przed pierwszą instancją będzie miała znaczny wpływ na decyzję organu pierwszej instancji, organ ten jest zobowiązany usunąć tę wadliwość. Utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo będzie, bowiem skutkowało wydaniem decyzji naruszającej prawo, będzie, bowiem skutkowało wydaniem decyzji także (już po raz drugi) te prawo naruszającej. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznacza, więc że organ odwoławczy po ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej nie znalazł przesłanek do unieważnienia decyzji a jego rozstrzygnięcie jest zgodne z rozstrzygnięciem wydanym przez organ pierwszej instancji. 2. Orzeczenie reformatoryjne. Jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie pokrywa się z jego rozstrzygnięciem, organ ten może dokonać całkowitej lub częściowej reformacji decyzji na podstawie posiadanych przez niego uprawnień merytoryczno – reformacyjnych. Brak pokrycia rozstrzygnięć oznacza, że organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem bądź nieprawidłową z punktu widzenia celowości. W takim przypadku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie jaki uzasadnia jej uchylenie i wydaje nowe rozstrzygnięcie merytoryczne. Owo nowe rozstrzygnięcie realizuje w pełni istotę postępowania odwoławczego, jednak spośród wszystkich rozstrzygnięć zapadających w tym postępowaniu jest ono rozstrzygnięciem niewątpliwie najtrudniejszym. Jest ono, bowiem jak pisze W Dawidowicz, decyzją merytorycznie konkurencyjną w stosunku do decyzji wydanej uprzednio w pierwszej instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien wykazać się większą znajomością prawa oraz umiejętnością jego stosowania i interpretowania. Etap podjęcia decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy jest tym trudniejszy, im bardziej rozstrzygnięcie to ma „współgrać” z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Nie jest, bowiem proste orzekanie tylko co do pewnego uznanego za wadliwy zakresu. Istotne jest tu, bowiem skorelowanie zakresu nowej regulacji z zakresu regulacji uchylonej. O wiele prostsze jest uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie zupełnie nowego orzeczenia. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza organu odwoławczego żadnymi podstawami uchylenia decyzji pierwszej instancji, to jednak należałoby choć przykładowo wskazać sytuacje, w których organ ten ma obowiązek uchylenia decyzji i podjęcia nowego merytorycznego rozstrzygnięcia. Będą to przypadki, kiedy decyzja: - została wydana na podstawie niewłaściwego przepisu prawa materialnego, - opiera rozstrzygnięcie sprawy na okolicznościach, których istnienie nie zostało udowodnione, - opiera rozstrzygnięcie na znaczeniu normy materialnej, sprzecznej ze znaczeniem przyjętym o orzecznictwie sądowym lub powszechnie akceptowanych poglądach doktryny, - błędnie ustala konsekwencje stosowanej normy prawa materialnego. W związku z tym, że organ drugiej instancji nie posiada nieograniczonej swobody w podejmowaniu decyzji, adekwatnie do sytuacji wymienionych powyżej należałoby też wskazać te, które podają organ odwoławczy poważnym ograniczeniom. Po pierwsze – duże znaczenie ma tu wadliwość nieistotna (omówiona w poprzednim punkcie), po wtóre granicę swobody zawęża zawarty w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peins (omówiony szczegółowo w punkcie 5 tego rozdziału). Podsumowując należy stwierdzić, iż orzeczenie reformatoryjne odgrywa niewątpliwe ważną rolę w realizacji zasad postępowania odwoławczego. Istotą jego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oraz wydanie odpowiedniej decyzji, co w rozumieniu interesu każdego obywatela oznacza zmianę rozstrzygnięcia na jego korzyść. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 138 § 3 k.p.a., który wszedł w życie 01.01.1999 roku , a wiec stosunkowo niedawno. Zgodnie z nim „w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządów terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wykonania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwsze instancji”. Zgodnie z powyższym przepisy prawa pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu samorządowego. Organ odwoławczy nawet gdyby nie podzielał stanowiska pierwszej instancji, nie może zmienić zaskarżonej decyzji, kończą się tu, bowiem jego kompetencje merytoryczno – reformatoryjne. 3. Decyzja kasacyjna. 3.1. Decyzja kasacyjna kończąca rozpatrzenie umowy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie przed tym organem. Ponieważ przepis ten nie wskazuje przesłanek do podjęcia tego rodzaju decyzji przez organ odwoławczy, za podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania należy przyjąć art. 105 k.p.a. na podstawie jego treści rozstrzygnięcie tego typu dopuszczalne jest w przypadku, kiedy postępowania stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Są to sytuacje, w których decyzja organu pierwszej instancji: - została wydana w postępowaniu, które należy uznać za bezprzedmiotowe, - została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, - dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzja ostateczną. W powyższych sytuacjach organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu postępowania albowiem niedopuszczalny jest dalszy tok postępowania administracyjnego. Wydanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy merytorycznej, merytoryczno – reformatoryjnej lub kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rażącym naruszeniem prawa. Istotą tego typu decyzji kasacyjnej jest, więc uchylenie decyzji organu pierwszej instancji bez rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Poprzez taką regulację kodeks postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie właśnie wypływa z kryterium umorzenia postępowania pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy postępowania to było bezprzedmiotowe. 3.2. Decyzja kasacyjna powodująca przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ten rodzaj decyzji kasacyjnej w przeciwieństwie do typowej decyzji kasacyjnej wiąż się z tym, że organ odwoławczy może ją wydać nawet, kiedy według niego istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jednak zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. wydanie takiego rozstrzygnięcia wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak, więc organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy: - organ pierwszej instancji wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wymaga to zatem przeprowadzenia tego postępowania w całości), - organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednak z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (co wymaga przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części). W obu tych przypadkach organ odwoławczy, który chcąc wydać w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, musi uprzednio przeprowadzić rozstrzygnięcie postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej jego części. Podjęcie przez organ drugiej instancji działań tego typu jest w postępowaniu odwoławczym niedopuszczalne, albowiem jak pisze W. Dawidowicz „oznaczałoby, że w danej sprawie administracyjnej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone tylko w jednej (drugiej) instancji, to zaś stanowiłoby naruszenie reguły, iż strona winna mieć zapewniony udział w postępowaniu w obu instancjach”. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę udziału strony w postępowaniu. Taki sam skutek odniosłoby podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ drugiej instancji, podczas gdy wiedział on o istniejącym braku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego bądź jego znacznej części, a mimo tonie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, lecz rozstrzygnął sprawę co do jej istoty. Z uwagi na to, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek, jakie powinny wystąpić aby organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję, należałoby przyjąć, iż ocenę taką pozostawia się organowi drugiej instancji. W przypadku, gdy organ dokona takiej oceny i uzna wydanie decyzji kasacyjnej za uzasadnione, w uzasadnieniu decyzji może wskazać organowi pierwszej instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2). O zasadności takiej regulacji pisze S. Marcinkiewicz, wyrażając pogląd, iż właśnie uzasadnienie w decyzji kasacyjnej powinno zawierać wskazanie wadliwości przeprowadzonego postępowania oraz sposoby ich usunięcia. Co prawda rozwiązanie takie ma na celu wskazanie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy, jednakże „stosunek organów administracji powinien być wolny od wszelkich elementów organizacyjnej nadrzędności i podporządkowania. Dlatego niedopuszczalne jest w przepisach postępowania administracyjnego upoważnień do wydawania przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji jakichkolwiek insrukcji”. Tak, więc pomimo prawnie istniejącej możliwości wskazania owych okoliczności, nawet w przypadku jej zastosowania przez organ odwoławczy o treści rozstrzygnięcia decydować może tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji. Mimo że w przytoczonym wcześniej przepisie k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość podjęcia rozstrzygnięcia uchylającego, traktowane jest ono przez kodeks jako sytuacja wyjątkowa. Bezwątpienia art. 139 „rysuje (...) zupełnie wyraźnie charakter organu odwoławczego jako instytucji przed wszystkim merytorycznej, w drugim zaś rzędzie kasacyjnej. Tutaj a nie przed organem pierwszej instancji, powinno – zgodnie z właściwie pojętą zasadą dwuinstancyjności oraz zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej w każdym stadium postępowania” – zapaść powtórnie rozstrzygnięcie merytoryczne, chyba, że zachodzi wyjątkowa sytuacja określona w cytowanym już § 2. istotę rozstrzygnięcia merytorycznego podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1981 roku, II S.A. 400/81: „Jeżeli organ administracji państwowej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości, co do tanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia”. Coraz częstsze stosowanie tego typu praktyki orzeczniczej zaobserwował R. Hauser. Jego zdaniem działania organów drugiej instancji budzą obecnie niepokój, bowiem coraz częściej stosują orzecznictwo kasatoryjne, które wyraźnie przeważana nad reformatoryjnym. Niektóre organy zdają się wręcz kształtować swoją pozycję jako organów kasacyjnych, co ujawnia się w szczególności w orzecznictwie samorządowych kolegiów odwoławczych. Postępując w ten sposób organy odwoławcze unikają rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co sprzeczne jest nie tylko z przepisami prawa, ale przed wszystkim godzi w prawa obywatela. Dla zabezpieczenia owych praw służy możliwość wniesienia skargi no Naczelnego Sądu Administracyjnego – także na decyzje kasacyjne. W ten sposób sąd administracyjny ma możliwość zbadania legalności zaskarżonego orzeczenia. O ile decyzja kasacyjna została wydana na podstawie omówionego wcześniej art. 138 § 2 k.p.a., o tyle uznaje się taką decyzję za uzasadnioną, trudno jednak znaleźć uzasadnienie dla orzeczeń, które zapadły z powodu zwykłego wygodnictwa lub podyktowane zostały innymi tego rodzaju pobudkami. Do niedawna jedynymi przesłankami będącymi podstawą wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji były te omówione powyżej, czyli zawarte w § 2 art. 138. obecnie podstawa prawna do wydawania tego typu rozstrzygnięcia została poszerzona o § 3, który dodano do art. 138 1 stycznia 1999 roku. Zgodnie z nową regulacją w przypadku, gdy przepisy prawa pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu samorządowego, organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy, albowiem w dalszej części przepis ten ogranicza go wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takie rozwiązanie wydaje się zaskakujące, bowiem całkowicie pozbawia organ odwoławczy jego uprawnień merytoryczno – reformacyjnych, które przecież stanowią o merytorycznym charakterze, który jest podstawą funkcjonowania tej instancji. W przeciwieństwie do przesłanek wypływających z pierwszego zadania § 2 omawianego artykułu, wydaje się uzasadnione w tym przypadku zastosowanie jego dalszej części, czyli wskazania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie stwierdza braku postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji, nie znajduje w nim żadnych wadliwości. Oznacza to, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w całości i zgodnie z prawem. Skoro organ drugiej instancji nie uchyla tej decyzji na podstawie § 2 art. 138 k.p.a. oznacza to, że nie zgadza się z meritum rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponieważ nie może on jednak rozstrzygnąć w tym wypadku sprawy co do jej istoty, za całkowicie zasadne uważać należy wskazanie przez ten organ okoliczności faktycznych, które powinny być uwzględniane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 4. Orzeczenie umarzające postępowanie odwoławcze. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze, a ponieważ artykuł nie definiuje podstaw do wydania takiej decyzji, przesłanek ku temu należy doszukiwać się w art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może być, więc wydana w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Po pierwsze – w takie sytuacji za przesłankę bezprzedmiotowości należy uznać cofnięcie odwołania przez stronę postępowania. Żądanie strony nie powinno napotykać na żadne przeszkody, o ile organ odwoławczy nie stwierdzi, iż cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji, która narusza prawo bądź interes społeczny. Po drugie – „przesłanką bezprzedmiotowości jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego, w sprawie dotyczących interesów o charakterze ściśle osobistym (zmiana imienia lub nazwiska, przyznawanie obywatelstwa) albo zrzeczenie się uprawnień przez stronę lub uchylenie przepisów, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia”. Przesłanki te są jedynymi mającymi zastosowanie w tym przypadku, ponieważ inne wchodzą w grę wyłącznie przy decyzji kasacyjnej typowej. Za przykład może tu posłużyć sytuacja, gdy zapadło orzeczenie w sprawie, która nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego. Wówczas organ odwoławczy musi uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. Nie może, więc wydać orzeczenia umarzającego postępowanie odwoławcze. Decyzja organu drugiej instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego skutkuje tym, że zaskarżona odwołaniem decyzja pozostaje w obrocie prawnym już jako rozstrzygnięcie ostateczne. 5. Zakaz „reformatiouis in peins“. Artykuł 139 k.p.a. stanowi, iż „organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny”. Istotą zakazu zawartego w tym artykule stanowi fundamentalna prawa procesowego, jaką jest prawo strony do obrony. Strona odwołująca się nie powinna być, bowiem ograniczona obawą zmiany na gorsze swej sytuacji, która zresztą już teraz uważa za krzywdzącą. Regulacja ta ma, więc na celu „spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji”. Jednak w niektórych sytuacjach zakaz „reformatiouis in peins” nie jest przepisem wiążącym organ odwoławczy. Będzie tak w przypadkach kiedy: - decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo, - decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza interes społeczny, - oprócz strony, która wniosła odwołanie odwołuje się także inna strona bądź strony mające przeciwstawne interesy. Ostatnia z wyżej wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, zastanawiające jest jednak zagadnienie „rażącego naruszenia prawa” oraz „rażącego naruszenia interesu społecznego”. Ustawodawca używając tych określeń stanowi, iż nie każde naruszenie prawa będzie podstawą do zastosowania „reformatiouis in peins”. Nie zdefiniowanie tego wyrażenia stanowi o swobodzie oceny sytuacji przez organ odwoławczy, co budzi poważne wątpliwości w kwestii zastosowania tego zakazu, nawet w przypadkach wskazanych przez k.p.a. Regulację tą skrytykował W. Dawidowicz pisząc, że „istota przysługującej organowi odwoławczemu kompetencji polega na ponownym (po raz drugi) rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej i że wobec tego nie należy eksponować jakiejś „niemożności” działania tego organu w powyższym zakresie. (...) organ odwoławczy winien chronić obowiązujący porządek prawny przed każdym, a nie tylko przed „rażącym” jego naruszeniem i odpowiednio do tego orzekać o sytuacji prawnej strony”. Na podstawie powyższych rozważań należy stwierdzić, że ustawodawca pozwalając na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszających prawo – sam to prawo narusza, sprzeczne jest to, bowiem z podstawową zasadą praworządności. Skoro istniejący zakaz nie zapewnia stronie ani porządkowi prawnemu, należałoby przeanalizować sytuację, w której dopuszczalne byłoby rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść sprawy. Pozytywnym efektem byłoby na pewno przestrzeganie praworządności, czyli wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji oraz pełna realizacja kompetencji reformacyjnych organu odwoławczego. Niewątpliwie oprócz efektów pozytywnych przyniosłoby to również skutki negatywne. Można, bowiem tu przyjąć za przykład schemat gdzie organ odwoławczy nie będzie związany z zakazem zmiany na gorsze. Wówczas strona będzie obawiała się wnieść odwołanie gdyż mogłoby to pogorszyć jej sytuację, którą już uważa za niekorzystną. W efekcie coraz mnie decyzji wydawanych przez organy pierwszej instancji będzie zaskarżanych w administracyjnym toku instancji. Organ pierwszej instancji utwierdzony w przekonaniu, że strona nie wniesie odwołania w obawie o własną sytuację, będzie naruszał to prawo co raz częściej – czując się w tej kwestii jak pierwsza i zarazem ostatnia instancja. Jedynym ograniczeniem dla tego organu byłyby wydane przez niego decyzje, których zmiana przez organ odwoławczy nie mogłaby już pogorszyć obecnej sytuacji strony. W tym przypadku odwołanie strony jest niejako gwarantowane, gdyż nie tkwi w przekonaniu, że może to może przynieść dla niej skutki. Powyższy schemat niewątpliwie stanowi zarzut w stosunku do funkcjonowania organu pierwszej instancji, jednakże zniesienie omawianego zakazu doprowadziłoby do większej swobody w orzekaniu. W takiej sytuacji wielce prawdopodobne byłoby pozostawienie w obrocie prawnym większej ilości wadliwych decyzji niż gdyby miałoby to miejsce w obecnej regulacji. Należy, więc zadać sobie pytanie, czy zakaz ten pozwalając niejako na naruszenie prawa – prawdopodobnie go nie ogranicza. www.wsos.edu.pl